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省人民政府办公厅关于印发贵州省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知

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省人民政府办公厅关于印发贵州省

“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知

黔府办函〔2017〕223号

各市、自治州人民政府,贵安新区管委会,各县(市、区、特区)人民政府,省政府各部门、各直属机构:

经省人民政府同意,现将《贵州省“十三五”深化医药卫生体制改革规划》印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

贵州省人民政府办公厅

2017年12月21日

(此件公开发布)

贵州省“十三五”深化医药卫生体制改革规划

为进一步深化医药卫生体制改革,推进健康贵州建设,根据《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》(国发〔2016〕78号)及《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快推进卫生与健康事业改革发展的意见》(黔党发〔2016〕27号)精神,结合实际,编制本规划。

一、规划背景

“十二五”以来特别是党的十八大以来,按照党中央、国务院的统一部署,在省委、省政府的坚强领导下,各地、各有关部门扎实推进医改各项工作,取得了重大进展和明显成效。全民医保体系不断完善,基本医保参保率稳定在95%以上,城乡居民医保制度逐步整合,筹资和保障水平进一步提高,城乡居民大病保险、重特大疾病医疗救助、疾病应急救助全面推开,商业健康保险快速发展;医疗卫生服务体系进一步健全,公立医院综合改革持续深化,县级公立医院综合改革实现全覆盖,城市公立医院综合改革试点持续深化,医疗服务和药品价格改革有序推进,公立医院管理体制和运行机制不断完善;分级诊疗制度建设加快推进,医疗卫生机构分工协作逐步加强,基本公共卫生服务均等化水平稳步提高;基本药物制度全面实施,药品供应保障体制改革稳步推进,药品流通领域改革力度不断加大;医药卫生监管持续加强,信息化建设积极推进;中医药发展政策逐步完善,作用得到更好发挥。经过努力,2015年全省人口平均预期寿命达到72.99岁,比2010年提高1.89岁,80%以上的居民15分钟内能够到达最近的医疗点,基本医疗卫生服务公平性、可及性显著提升,群众看病难、看病贵问题得到明显缓解,获得感不断增强,深化医改在全省经济社会发展中的重要作用日益显现。

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段,也是健全完善基本医疗卫生制度、推进健康贵州建设的关键时期。当前,人民生活水平不断提高,健康需求日益增长,但全省卫生资源总量不足、分布不均衡、人才匮乏、基层服务能力薄弱等问题仍较突出,维护和促进人民健康的制度体系仍需不断完善。特别是随着医改进入攻坚期和深水区,深层次体制机制矛盾的制约作用日益凸显,利益格局调整更加复杂,改革的整体性、系统性和协同性更需增强,任务更为艰巨。同时,我省工业化、城镇化、人口老龄化进程加快,以及疾病谱、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等,都对深化医改提出了更高要求。面对新的形势和挑战,需要进一步统一思想、坚定信念、增强定力,进一步加强组织领导、制度创新和重点突破,推动医改由打好基础转向提升质量、由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成和综合推进,切实为保障人民健康、促进全省经济社会发展增添新动力。

二、指导思想、基本原则和主要目标

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和习近平总书记在参加贵州省代表团讨论时的重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,认真落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求,坚持以人民为中心的发展思想,坚持正确的卫生与健康工作方针,大力弘扬“团结奋进、拼搏创新、苦干实干、后发赶超”的新时代贵州精神,推进医药卫生治理体系和治理能力现代化,积极探索更加符合实际的医改路径,加快建立健全满足需求的基本医疗卫生制度,为推进健康贵州建设、同步全面小康提供坚实保障。

(二)基本原则

坚持以人民健康为中心。把人民健康放在优先发展的战略地位,以公平可及、群众受益为目标,坚守底线、补齐短板,作出更有效的制度安排,维护基本医疗卫生服务的公益性,使人民在共建共享中有更多获得感。

坚持保基本、强基层、建机制。将基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉,提升基层医疗卫生的职业吸引力和服务能力,以问题为导向推动制度创新和攻坚突破。

坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。在基本医疗卫生服务领域,坚持政府主导,落实政府责任,适当引入竞争机制。在非基本医疗卫生服务领域,发挥市场活力,加强规范引导,满足多样化、差异化、个性化健康需求。

坚持推进供给侧结构性改革。实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,优化供给侧治理能力和要素配置,提升服务效率和质量。对需求侧进行科学引导,合理划分政府、社会、个人责任,促进社会共治。

坚持医疗、医保、医药联动改革。按照腾空间、调结构、保衔接的要求,统筹推进管理、价格、支付、薪酬等制度建设,提高政策衔接和系统集成能力。以“三医联动”为着力点,协同推进内外联动、上下联动、区域联动改革。落实部门责任,解放思想、主动作为,形成强大的改革合力。

坚持突出重点、试点示范、循序推进。理清改革内在逻辑,突出重要领域和关键环节,及时总结推广经验,充分发挥典型经验示范、突破、带动作用,把握好改革的力度和节奏,注重统筹兼顾,积极稳妥推进改革。

(三)主要目标

到2020年,建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求,我省居民人均预期寿命达75岁,婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、孕产妇死亡率分别控制在7.5‰、9.5‰、22/10万以内,个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到26%左右。

三、重点任务

“十三五”期间,要深化医疗、医保、医药联动改革,着力在分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得新突破,同时统筹推进相关领域改革。

(一)建立科学合理的分级诊疗制度。坚持居民自愿、基层首诊、政策引导、创新机制,以家庭医生签约服务、县乡一体化医共体、城市医疗集团、跨区域专科联盟、远程医疗协作网和多种形式医联体为重要手段,以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口,推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。到2020年,基本建立符合省情的分级诊疗制度。

1.健全完善医疗卫生服务体系。强化《贵州省医疗服务体系规划(2016-2020年)》的引领和约束作用,优化医疗卫生资源布局,明确各级各类医疗卫生机构功能定位。合理控制公立综合性医院数量和规模。大力发展远程医疗,建成全省远程医疗服务体系和规范化数字预防接种门诊,实现省、市、县、乡四级远程医疗全覆盖,在二、三级医院设立影像、检验、心电等远程诊断中心,推动二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训等服务。鼓励和支持通过远程医疗服务体系创新对口帮扶、医生基层驻点、科室帮带工作方式,有效发挥远程教学、远程手术示教等系统功能作用。建立“全天候全覆盖”远程医疗运行保障机制,完善远程医疗收益分配政策,实现远程医疗服务体系安全、高效、可持续运行。推进大医院与基层医疗卫生机构、全科医生与专科医生的资源共享和业务协同,健全基于互联网、大数据技术的分级诊疗信息系统。鼓励社会力量举办医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构,鼓励公立医院面向区域提供相关服务,实现区域资源共享。加强医疗质量控制,推进同级医疗机构间以及医疗机构与独立检查检验机构间检查检验结果互认。

实施中医药传承与创新工程,推动中医药服务资源与临床科研有机结合,加强中医适宜技术的应用,充分发挥中医药在“治未病”、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。在基层中医药服务体系不健全、能力较弱的地区,将中医医院中医门诊诊疗服务纳入首诊范围。

完善基层管理和运行机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位,落实人事、经营、分配等方面自主权。巩固完善多渠道补偿机制,落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法,加强绩效考核,既调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性,又防止出现新的逐利行为。建立基层医疗卫生机构及负责人绩效评价机制,对机构负责人实行任期目标责任制,对其他人员突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等内容。鼓励有条件的地方实施乡村一体化管理。

2.提升基层医疗卫生服务能力。以常见病、多发病的诊断和鉴别诊断为重点,强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。提升乡镇卫生院开展急诊抢救、二级以下常规手术、妇幼健康服务、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。到2020年,每个县级医院建设5个以上县级重点科室和重症医学科、急诊急救体系;中心乡镇卫生院100%达到甲等乡镇卫生院标准,城市社区卫生服务覆盖率达100%,100%的乡镇卫生院(社区卫生服务中心)设立中医服务区(中医馆),70%以上的村卫生室设置中药柜,实现县、乡、村三级基层医疗卫生机构疾病诊断能力、疾病治疗能力、疾病康复护理能力、公共卫生服务能力和管理能力的全面提升。规范社区卫生服务管理,推动实施社区卫生服务提升工程。促进先进适宜技术的普及普惠。建立与开展分级诊疗工作相适应、能够满足基层医疗卫生机构实际需要的药品供应保障体系,实现药品使用的上下联动和相互衔接。通过鼓励大医院医师下基层、退休医生开诊所以及加强对口支援、实施远程医疗、推动建立医疗联合体等,把大医院的技术传到基层。到2020年,力争所有社区卫生服务机构和乡镇卫生院以及70%的村卫生室具备中医药服务能力,同时具备相应的医疗康复能力。

3.健全完善基层首诊和双向转诊。按照群众自愿原则,选择高血压、糖尿病等慢性病、常见病作为突破口开展基层首诊,逐步扩大病种范围;制定双向转诊原则、标准、流程,逐步实现不同级别和不同类别医疗机构之间的有序转诊;明确不同层级公立医院功能定位,发挥医疗服务价格调整、医保报销政策等对分级诊疗的引导作用,完善治病—康复—长期护理服务链。建成县级以上公立医院预约挂号统一平台,二、三级医院不低于30%的号源用于网上预约。“十三五”期间,二级以上医院普遍开展非急诊预约诊疗服务,专家门诊号和住院床位优先向基层首诊医疗机构开放。预约诊疗率大幅提升,向基层医疗卫生机构、慢性病医疗机构转诊人次年增长10%以上。

4.全面推进医联体建设。全面推进多形式、多类型的医联体建设,三级公立医院全部参与并发挥引领作用,基本构建合理、有效的医联体制度框架。2018年,各市(州)所在地城市逐步推开医疗集团建设,各县(市、区、特区)推进以县乡一体化为核心的医共体建设,探索对人、财、物统一管理模式,全面实施县级公立医院与乡镇卫生院组建县域内医共体,放宽医共体内乡镇卫生院用药限制,以满足临床治疗需要。探索实行医保总额付费等多种方式的医联体模式,引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制,实现基层医疗卫生机构常见病、多发病诊治能力明显加强,诊疗量占比明显提升,就医秩序更加合理规范。

5.大力推行家庭医生签约服务。以高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病患者、严重精神障碍患者和老年人、儿童、孕产妇、残疾人、流动人口、建档立卡贫困人口等为重点,开展家庭医生签约服务。通过信息化手段等多种形式,完善签约服务机制,健全签约服务的筹资、医保支付、家庭医生考核评价等配套政策。到2020年力争实现家庭医生签约服务全覆盖。遵循医学科学规律,结合功能定位,明确县、乡两级医疗机构的医疗服务范围,对于超出功能定位和服务能力的疾病,为患者提供相应转诊服务。完善双向转诊程序,建立健全转诊指导目录,重点畅通向下转诊渠道,逐步实现不同级别、不同类别医疗卫生机构之间有序转诊。完善不同级别医疗卫生机构的医保差异化支付政策,适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例,合理引导就医流向。对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。合理制定和调整医疗服务价格,对医疗卫生机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效激励。

(二)建立科学有效的现代医院管理制度。全面推开公立医院综合改革。到2020年,基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制,基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。

1.完善公立医院管理体制。合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院的自主运营管理权限,加快实行政事分开和管办分开。通过建立公立医院管理委员会、医联体理事会等多种方式,积极探索公立医院管办分开的有效形式。落实政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任,加强政府在发展方向、政策、引导、规划、评价等方面的宏观管理,加大对医疗质量安全、医疗费用以及不合理用药、欺诈骗保、药品回扣等行为的监管力度,减少政府对医院的微观管理。逐步取消公立医院行政级别。落实公立医院独立法人地位,健全公立医院法人治理机制,落实医院内部人事管理、机构设置、绩效分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。完善院长选拔任用制度,实行院长负责制和院长任期目标责任制。

2.建立规范的运行机制。全面取消药品加成(不含中药饮片),逐步取消卫生材料加成,通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等,建立科学合理的补偿机制。逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制,按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则,基本理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。建立健全公立医院全面预算管理、全成本核算、财务报告、总会计师、第三方审计和信息公开制度。建立完善医院内部决策和制约机制,医院发展规划、“三重一大”等重大事项实行集体讨论,并按规定程序执行。继续推进公立医院后勤服务社会化。规范公立医院改制,推进国有企业所属医院改制试点,政府举办的传染病院、精神病院、职业病防治院、妇幼保健院和妇产医院、儿童医院、中医医院等不进行改制。

3.建立符合行业特点的公立医院人事和薪酬制度。创新公立医院编制管理方式,完善编制管理办法,积极探索开展公立医院编制管理改革试点。在地方现有编制总量内,确定公立医院编制总量,逐步实行备案制。按照相关规定,加大政府购买服务的力度。开展县级医院和乡镇卫生院编制管理改革试点,实行县乡医疗卫生人才统一招聘、管理和使用。落实公立医院用人自主权,公立医院在编制总量内按相关规定实行自主招聘;对急需引进的高层次人才、短缺专业以及具有高级专业技术职称或高学历人员,可以采取考察的方式予以公开招聘。完善医疗机构与医务人员用人关系。

结合实际合理确定公立医院薪酬水平,允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,逐步提高人员经费支出占业务支出比例,并建立符合行业特点的绩效工资总额动态调整机制;允许医疗卫生服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。严禁给医务人员设定创收指标,医务人员薪酬不得与药品、耗材、检查、化验等业务收入挂钩。绩效工资分配重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜,做到多劳多得、优绩优酬。公立医院可探索实行目标年薪制和协议薪酬。

4.建立以质量为核心、公益性为导向的公立医院考评机制。建立健全与公立医院功能定位相适应的绩效评价体系, 医院考核应涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容,突出卫生应急、支农支边和落实分级诊疗等体现公益性的工作。将医改任务等情况纳入医院考核指标,强化医院和院长的主体责任。医务人员考核指标突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度、成本控制、公益性任务完成情况和服务对象满意度等。考核结果与政府投入、院长任用、院长薪酬、绩效工资总额、医保支付额度、医疗卫生机构等级评审等挂钩。

5.控制公立医院医疗费用不合理增长。健全公立医院医疗费用控制监测和考核机制。根据各地医疗费用增长幅度和不同类别医院功能定位,科学合理确定医疗费用控制要求并进行动态调整。以市(州)为单位向社会公开行政区域内各医院(含省级医院)的价格、医疗服务效率、次均医疗费用等信息,对医院费用指标进行排序,定期公示排序结果。到 2020年,增长幅度稳定在合理水平。

(三)建立高效运行的全民医疗保障制度。按照保基本、兜底线、可持续的原则,围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化三个关键环节,加大改革力度,建立高效运行的全民医疗保障体系。坚持精算平衡,完善筹资机制,以医保支付方式改革为抓手推动全民基本医保制度提质增效。建立起较为完善的基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助衔接互动、相互联通机制。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。

1.健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制。完善医保缴费参保政策,厘清政府、单位、个人缴费责任,逐步建立稳定可持续的多渠道筹资机制,同经济社会发展水平、各方承受能力相适应。在继续加大财政投入、提高政府补助标准的同时,强化个人参保意识,适当提高个人缴费比重。逐步建立城乡居民医保个人缴费标准与居民收入相挂钩的动态筹资机制,使筹资标准、保障水平与经济社会发展水平相适应。到2020年,基本医保参保率稳定在95%以上。

健全与筹资水平相适应的基本医保待遇动态调整机制。明确医保待遇确定和调整的政策权限、调整依据和决策程序,避免待遇调整的随意性。明确基本医保的保障边界。合理确定基本医保待遇标准。结合医保基金预算管理全面推进付费总额控制。改进个人账户,开展门诊费用统筹。按照分级管理、责任共担、统筹调剂、预算考核的基本思路,加快提高基金统筹层次。加快完善异地就医直接结算机制,进一步推进跨省异地就医直接结算,加强参保地与就医地协作,方便群众结算,减少群众“跑腿”、“垫资”。完善省内异地转诊的政策措施,推动异地就医直接结算与促进医疗资源下沉、推动医疗联合体建设、建立分级诊疗制度衔接协调。到2020年,建立医保基金调剂平衡机制,基本医保政策范围内报销比例稳定在75%左右。

2.深化医保支付方式改革。健全医保支付机制和利益调控机制,实行精细化管理,激发医疗机构规范行为、控制成本、合理收治和转诊患者的内生动力。加强医保基金预算管理,全面推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式,选择100个以上病种实施按病种付费,开展按疾病诊断相关分组(DRGs)付费试点,完善按人头、按床日付费等支付方式,同步建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制。结合分级诊疗模式和家庭医生签约服务制度建设,探索对纵向合作的医疗联合体实行医保总额付费,合理引导双向转诊,发挥家庭医生在医保控费方面的“守门人”作用。加快推进临床路径管理。到2020年,80%二级以上公立医院实施临床路径管理病例数达出院病例数的30%,按项目付费占比明显下降。

3.改革完善基本医疗保险制度。城乡居民医保实行市级统筹,2018年全面实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理“六统一”。逐步理顺基本医疗保险管理体制,在毕节市、黔西南自治州开展城乡居民医保基金管理中心工作试点,赋予基金管理中心基金支付和管理、药品采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和资金结算职能。加大改革创新力度,进一步发挥医保对医疗费用不合理增长的控制作用。

4.健全重特大疾病保障机制。在全面实施城乡居民大病保险的基础上,采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施,提高大病保险对困难群众支付的精准性。全面开展重特大疾病医疗救助工作,完善基本医疗保险、大病保险、医疗救助、医疗扶助“四重医疗保障”政策。发放贫困人口居民健康卡。对在省内定点医疗机构就医的建档立卡贫困人口群众通过“三重医疗保障”补偿后,自付医疗费用仍然过高且影响其基本生活的,由县级人民政府落实医